1. По государственному или муниципальному контракту подрядчиком может выступать юридическое или физическое лицо.
2. По государственному контракту государственными заказчиками могут выступать государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, а также казенные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации при размещении заказов на выполнение подрядных работ за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.
3. По муниципальному контракту муниципальными заказчиками могут выступать органы местного самоуправления, а также иные получатели средств местных бюджетов при размещении заказов на выполнение подрядных работ за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.
Комментарий к Ст. 764 ГК РФ
1. Комментируемая статья определяет стороны государственного или муниципального контракта.
Подрядчиком по государственному или муниципальному контракту может выступать юридическое или физическое лицо. Каких-либо специальных требований к подрядчику в комментируемой статье не содержится. Однако в соответствии с положениями Закона о размещении заказов при размещении заказа путем проведения торгов должны быть установлены обязательные требования к участникам размещения заказа, т.е. к потенциальным подрядчикам (ч. 1 ст. 11 Закона о размещении заказов). К таким обязательным требованиям относятся:
1) соответствие участников размещения заказа требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством РФ к лицам, осуществляющим выполнение работ, являющихся предметом торгов (например, наличие лицензии на осуществление деятельности по реставрации объектов культурного наследия — памятников истории и культуры);
2) непроведение ликвидации участника размещения заказа — юридического лица, отсутствие решения арбитражного суда о признании участника размещения заказа — юридического лица, индивидуального предпринимателя банкротом и об открытии конкурсного производства;
3) неприостановление деятельности участника размещения заказа в порядке, предусмотренном Кодексом РФ об административных правонарушениях, на день подачи заявки на участие в конкурсе или на участие в аукционе;
4) отсутствие у участника размещения заказа задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, размер которой превышает 25% балансовой стоимости активов участника размещения заказа по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период.
Кроме того, согласно ч. 2 ст. 11 Закона о размещении заказов при размещении заказа путем проведения торгов заказчик, уполномоченный орган вправе установить также дополнительные требования к участникам размещения заказа, такие как:
1) обладание участниками размещения заказа исключительными правами на объекты интеллектуальной собственности, если в связи с исполнением контракта заказчик приобретает права на объекты интеллектуальной собственности, за некоторыми исключениями;
2) отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков сведений об участниках размещения заказа;
3) в случае, если при размещении заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства путем проведения аукциона начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) составляет 50 млн. рублей и более, заказчик, уполномоченный орган вправе установить также участникам размещения заказа требование выполнения ими за последние пять лет, предшествующие дате окончания срока подачи заявок на участие в аукционе, работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, относящихся к той же группе, подгруппе или одной из нескольких групп, подгрупп работ, на выполнение которых размещается заказ, в соответствии с номенклатурой товаров, работ, услуг для нужд заказчиков, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, стоимость которых составляет не менее чем 25% начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), на право заключить который проводится аукцион.
Что касается выполнения работ для нужд обороны страны и безопасности государства, то Правительством РФ установлено дополнительное требование к таким участникам размещения заказа на выполнение работ, а именно наличие у них производственных мощностей, технологического оборудования, финансовых и трудовых ресурсов, необходимых для выполнения работ <1>.
———————————
<1> См.: ч. 3 ст. 11 Закона о размещении заказов; Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2006 N 813 «О дополнительных требованиях к участникам размещения заказов для нужд обороны страны и безопасности государства» // СПС «КонсультантПлюс».
2. Особенностью государственного или муниципального контракта является специфический субъектный состав на стороне заказчика, а именно государственный или муниципальный заказчик. Согласно п. 2 комментируемой статьи государственными заказчиками могут выступать только следующие субъекты:
1) государственные органы (в том числе органы государственной власти);
2) органы управления государственными внебюджетными фондами;
3) казенные учреждения;
4) иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации при размещении заказов на выполнение подрядных работ за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.
Этот перечень соответствует положениям ч. 1 ст. 4 Закона о размещении заказов. С 1 января 2011 г. из этого перечня исключены бюджетные учреждения. Нужды последних согласно ч. 1 ст. 4 Закона о размещении заказов с 1 января 2011 г. не относятся к государственным или муниципальным нуждам в зависимости от уровня бюджетного учреждения, а являются собственными нуждами соответствующего бюджетного учреждения. Таким образом, бюджетные учреждения отнесены к «иным заказчикам» при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения (ч. 1 ст. 4 Закона о размещении заказов). Такие субъекты заключают контракт, а не государственный или муниципальный контракт. Поскольку специальных норм, регламентирующих заключение и исполнение контрактов, заключенных бюджетными учреждениями (иными заказчиками), нет, правила § 5 гл. 37 ГК РФ к таким отношениям могут применяться по аналогии.
3. Рассмотрим подробнее, кто может выступать государственным заказчиком.
Во-первых, это государственные органы (в том числе органы государственной власти). В ст. 125 ГК РФ используется два термина — «орган государственной власти» (п. 1) и «государственный орган» (п. 3). По мнению Д.В. Пяткова, данные термины используются как взаимозаменяющиеся <1>.
———————————
<1> См.: Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях: на примере разграничения публичной собственности. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003 // СПС «КонсультантПлюс».
В то же время А.Л. Маковский отметил, что по ст. 53 Конституции РФ основанием требования о возмещении государством вреда являются «незаконные действия (бездействие) органов государственной власти» и ГК РФ существенно конкретизировал это понятие, назвав в числе таких незаконных действий «издание не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа» (ст. 16 ГК) <1>. По его мнению, «расщепление» в Конституции РФ понятия органов государственной власти объясняют тем, что в деятельности Президента, Федерального Собрания, Правительства, судов Российской Федерации «непосредственно реализуется государственный суверенитет», тогда как «власть всех других государственных органов является производной от власти поименованных выше институтов» <2>. А.Л. Маковский утверждает, что для целей ст. 53 Конституции РФ это различие большого значения не имеет, поэтому в ГК РФ употребляется более нейтральное понятие «государственный орган», под которым понимается орган государства, наделенный властными полномочиями, т.е. по существу именно орган государственной власти <3>. При этом к органам власти кроме перечисленных автор относит и Центральный банк РФ, и Прокуратуру РФ <4>.
———————————
<1> Маковский А.Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский; Исследовательский центр частного права. М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1998. С. 100.
<2> Там же. С. 101.
<3> Там же. С. 102.
<4> Там же.
Другие ученые вообще не обращают внимания на различие рассматриваемых понятий. Так, В. Звеков пишет, что «государство, муниципальные образования участвуют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, действуя через систему своих органов» <1>.
———————————
<1> Звеков В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством // Хозяйство и право. 1998. N 5. С. 16.
Однако законодатель не отождествляет названные термины. Государственные органы — это более широкое понятие, включающее в себя как органы государственной власти (например, Правительство РФ и иные органы исполнительной власти), так и иные органы (например, Избирательную комиссию, Уполномоченного по правам человека, Счетную палату и т.д.). Последние формируются органами власти и наделяются функциями в определенной сфере. Однако и те и другие согласно комментируемой норме выступают в качестве государственных заказчиков на одинаковых условиях.
Во-вторых, государственными заказчиками являются органы управления государственными внебюджетными фондами. Внебюджетные фонды — одна из форм организации финансовых ресурсов в масштабе государства или отдельной территории <1>.
———————————
<1> См.: Вострикова Л.Г. Финансовое право: Учебник для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2007; СПС «КонсультантПлюс».
Сразу оговоримся, что термин «фонд» используется законодателем в данном случае не в смысле организационно-правовой формы юридического лица, а в смысле формы объединения денежных средств.
В соответствии с нормативными правовыми актами, определяющими статус государственных внебюджетных фондов, фонды являются учреждениями, органы управления фонда — это органы управления юридического лица, и только региональные и центральные отраслевые отделения Фонда социального страхования являются юридическими лицами <1>. Поэтому сомнительна сама возможность выступления органа управления фонда (как органа управления юридического лица) в качестве государственного заказчика. Представляется, что положение фондов в этой ситуации сопоставимо с положением бюджетных учреждений, за исключением источника финансирования (соответствующий бюджет или бюджет конкретного фонда).
———————————
<1> Постановление Правительства РФ от 12 декабря 1994 г. N 101 «О Фонде социального страхования Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. N 31. Ст. 3131; Устав Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утв. Постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. N 857 // Собрание законодательства РФ. 1998. N 32. Ст. 3902; Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 2122-1 «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 5. Ст. 180.
В-третьих, государственными заказчиками названы казенные учреждения. Казенное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (абз. 39 ст. 6 Бюджетного кодекса РФ).
Отметим, что в отличие от бюджетного учреждения нужды казенного учреждения все-таки отнесены к государственным нуждам, хотя и бюджетное, и казенное учреждение является юридическим лицом, созданным соответствующим публично-правовым образованием.
И последнее. В качестве государственных заказчиков могут выступать иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации при размещении заказов на выполнение подрядных работ за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.
В литературе справедливо отмечалось, что указание на «иных» получателей средств бюджета не согласуется с редакцией соответствующей статьи БК РФ <1>. В ст. 6 БК РФ определено, что получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ. Из этого определения следует, что не может быть никаких других получателей бюджетных средств — юридических лиц, помимо казенных учреждений.
———————————
<1> См.: Борисов А.Н., Краев Н.А. Комментарий к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (постатейный) // Деловой двор, 2008 // СПС «КонсультантПлюс».
4. Согласно п. 3 комментируемой статьи по муниципальному контракту муниципальными заказчиками могут выступать:
1) органы местного самоуправления;
2) иные получатели средств местных бюджетов при размещении заказов на выполнение подрядных работ за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.
При этом согласно положениям ч. 1 ст. 4 Закона о размещении заказов к иным получателям прямо отнесены казенные учреждения. Муниципальные бюджетные учреждения относятся, согласно положениям Закона о размещении заказов, к иным заказчикам, но не к муниципальным заказчикам, и речь идет уже об удовлетворении собственных нужд таких бюджетных учреждений (ст. 4 Закона о размещении заказов).
В соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <1> структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, определенные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
———————————
<1> См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (с послед. изм.) // Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
В литературе отмечается, что в данном случае по сравнению с определением государственных заказчиков законодатель устранил пробел в правовом регулировании не полностью. Так, в перечень заказчиков не включены муниципальные органы, не являющиеся органами местного самоуправления. Речь идет об избирательных комиссиях муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами <1>.
———————————
<1> См., например: Борисов А.Н., Краев Н.А. Указ. соч.
5. В случаях, предусмотренных п. п. 2 и 3 комментируемой статьи, речь все же идет о выступлении в гражданском обороте Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования <1>.
———————————
<1> Подробнее см., например: Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3. С. 118, 119; Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: договоры о выполнении работ и оказании услуг. Изд. испр. и доп. М.: Статут, 2002 // СПС «КонсультантПлюс»; Демкина А.В. Публично-правовые субъекты как стороны государственного или муниципального контракта // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. N 6. С. 77 — 83.
Е.А. Суханов справедливо доказывает, что «соответствующие договоры направлены на удовлетворение тех или иных общегосударственных нужд, а не конкретных нужд названных органов власти» <1>.
———————————
<1> Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3. С. 118, 119.
Об этом свидетельствует и понятие государственного и муниципального контракта, данное в ч. 1 ст. 9 Закона о размещении заказов. Под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд. Под гражданско-правовым договором бюджетного учреждения на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в целях, определенных Законом о размещении заказов, понимается договор, заключаемый от имени бюджетного учреждения.
Спорным представляется предоставленная законодателем возможность заключать государственный или муниципальный контракт казенным учреждением от имени соответствующего публично-правового образования только в силу указания на это в законе, без специального поручения, как этого требует п. 3 ст. 125 ГК РФ.