1. Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.
Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом.
2. Юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам.
3. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом.
4. Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
5. Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации.
6. Правила пунктов 2 — 5 настоящей статьи не распространяются на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации.
Комментарий к Ст. 126 ГК РФ
1. Из общего правила о том, что публичные образования отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом, п. 1 комментируемой статьи устанавливает три исключения.
Во-первых, кредиторы не могут обращать взыскание на то имущество публичных образований, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Данное исключение логически увязано с положениями о раздельной ответственности публичных образований и созданных ими юридических лиц по обязательствам друг друга (п. п. 2 и 3 ст. 126).
Таким образом, объектом взыскания по долгам публичных образований может быть лишь то их имущество, которое не распределено между конкретными предприятиями, учреждениями и организациями. Как известно, такое имущество в зависимости от его принадлежности образует соответственно казну РФ, казну субъектов РФ и казну муниципальных образований (см. п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК и комментарии к ним). Поэтому при удовлетворении иска взыскание средств производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии средств - за счет другого имущества, составляющего казну (см. п. 12 Постановления ВС и ВАС N 6/8).
По вопросу об ответчике и его процессуальном представителе см. комментарий к ст. 16 ГК.
Во-вторых, от взысканий забронировано имущество публичных образований, пусть даже относящееся к соответствующей казне, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Виды такого имущества устанавливаются законом (п. 3 ст. 212 ГК). По смыслу закона данное ограничение не должно распространяться на обязательства публичных образований по отношению друг к другу.
В-третьих, обращение взыскание на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается лишь в случаях, предусмотренных законом. Поскольку ни в одном законе, включая ЗК, такие случаи не названы, данное указание, обоснованность которого вызывает большие сомнения, фактически исключает обращение взыскания на эти виды имущества.
2. Юридическими лицами, созданными Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями, являются государственные и муниципальные унитарные предприятия, и учреждения (ст. ст. 114, 115, 120 ГК РФ), государственные корпорации (ст. 7 Закона о некоммерческих организациях). К ним относятся также открытые акционерные общества, созданные в процессе приватизации унитарных предприятий путем преобразования их в открытые акционерные общества (ст. 37 Закона о приватизации 2001 г.). В п. 2 комментируемой статьи повторяется общее правило об ответственности юридических лиц (ст. 56 ГК РФ): юридические лица отвечают перед своими кредиторами и не отвечают по обязательствам своих учредителей (участников) или собственника. Соответственно, унитарные предприятия, государственные корпорации, ассоциации муниципальных образований, открытые акционерные общества, возникшие в результате преобразования в них унитарных предприятий, не несут ответственности по обязательствам создавших их (участвующих в них) публично-правовых образований.
3. Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, за исключением следующих случаев, предусмотренных законом: - при недостаточности имущества казенных унитарных предприятий для расчетов с кредиторами публично-правовые образования несут субсидиарную ответственность по их обязательствам (п. 5 ст. 115 ГК РФ); - при недостаточности денежных средств у учреждения субсидиарную ответственность перед кредиторами несет собственник его имущества, т.е. соответствующее публично-правовое образование (п. 2 ст. 120 ГК РФ); - если несостоятельность (банкротство) унитарного предприятия, имеющего право хозяйственного ведения на свое имущество, вызвана собственником его имущества либо банкротство открытого акционерного общества, созданного в результате преобразования в него унитарного предприятия, вызвано действиями публично-правового образования как акционера, соответственно, на Федерацию, субъект РФ, муниципальное образование может быть возложена субсидиарная ответственность по обязательствам предприятия, акционерного общества (п. 3 ст. 56 ГК, п. 2 ст. 7 Закона об унитарных предприятиях).
Закон об АО (п. 3 ст. 3) определяет в качестве основания такой субсидиарной ответственности умысел акционера, имеющего возможность определять действия акционерного общества, на доведение его до банкротства: ответственность наступает, если такая возможность использовалась акционером, заведомо знавшим, что в результате выполнения его указаний наступит несостоятельность (банкротство) общества. Из указанных трех случаев субсидиарной ответственности только один - субсидиарное обязательство РФ, субъекта РФ, муниципального образования по уплате за счет средств бюджета задолженности бюджетного учреждения кредиторам - предусмотрен БК (ст. 242.3 БК в ред. ФЗ от 27 декабря 2005 г. N 197).
4. Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований. Каждый из указанных субъектов имеет имущество в собственности, доходы бюджетов соответствующего уровня, которые образуются за счет налогов и неналоговых видов доходов. К неналоговым относятся, например, доходы: от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, от продажи имущества, суммы, поступающие в бюджет от взимания штрафов, от конфискации имущества и др. Российская Федерация может предоставлять субъектам РФ финансовую помощь в форме дотаций, субвенций, бюджетных ссуд (ст. 133 БК). Федеральным законом о федеральном бюджете может быть предусмотрена финансовая помощь местным бюджетам на финансирование целевых расходов - для выполнения целевых программ.
5. Субъекты РФ, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации. Субъекты РФ являются собственниками государственного имущества, муниципальная собственность - самостоятельная форма собственности, не относящаяся к государственной. Соответственно, каждый из них отвечает перед кредиторами только своим имуществом. Согласно ст. ст. 99, 100 БК совокупность долговых обязательств субъекта РФ (государственный долг) и муниципального образования (муниципальный долг) полностью и безусловно обеспечиваются всем находящимся в собственности субъекта РФ, муниципального образования имуществом, составляющим казну субъекта РФ, муниципального образования. Рассматриваемые субъекты гражданских правоотношений банкротству по действующему законодательству не подлежат, но, как отмечалось выше (см. п. 1 настоящей статьи), данный вопрос весьма актуален, поскольку с 1 января 2007 г. вступит в силу правило о введении по решению суда в субъектах РФ - должниках процедуры внешнего управления с назначением Временной финансовой администрации (надо полагать, из числа федеральных служащих).
6. Исключение из принципа раздельной ответственности публичных образований предусмотрено в п. 6 ст. 126 ГК, согласно которому данный принцип не распространяется на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации.
Основным источником исполнения долговых обязательств публичных образований являются средства соответствующего бюджета. Однако долги публичных образований обеспечиваются и иным имуществом казны.
От имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.
Министерство финансов РФ является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление имущественных (финансовых) прав государства в сфере гражданско-правовой ответственности государства. В ведении Министерства финансов РФ находится Федеральное казначейство, на территориальные органы которого Приказом Министерства финансов РФ от 12 февраля 1998 г. N 26 возложены обязанности по представлению в судах Российской Федерации интересов казны (от имени федеральной казны).
Особенностью реализации ответственности публичного образования по своим обязательствам является порядок обращения взыскания на средства бюджетов, определяемый главой 24.1 БК РФ.
В Постановлении Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" было разъяснено, что ответчиком по делу о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, признается Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного уполномоченного органа. Если же иск предъявлен гражданином или юридическим лицом непосредственно к государственному органу или органу местного самоуправления, допустившим нарушение прав, суд не должен отказывать в принятии искового заявления, а также возвращать его без рассмотрения. В этом случае суд должен привлечь в качестве надлежащего ответчика финансовый или иной уполномоченный орган (п. 12).