1. По договору государственного займа заемщиком выступает Российская Федерация, субъект Российской Федерации, а займодавцем — гражданин или юридическое лицо.
2. Государственные займы являются добровольными.
3. Договор государственного займа заключается путем приобретения займодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, удостоверяющих право займодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение.
Договор государственного займа может быть заключен также в иных формах, предусмотренных бюджетным законодательством.
4. Изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается.
5. Правила о договоре государственного займа соответственно применяются к займам, выпускаемым муниципальным образованием.
Комментарий к Ст. 817 ГК РФ
1. Комментируемая статья определяет государственный заем как договор займа, который характеризуется специальным субъектным составом. В соответствии с п. п. 1 и 5 этой же статьи заемщиком по договору государственного займа может быть только Российская Федерация, субъект Федерации или муниципальное образование, а заимодавцем — любое правоспособное лицо. Для того чтобы исключить повторение применявшейся в советское время практики принудительной подписки на государственные займы, п. 2 комментируемой статьи установил, что государственные займы являются добровольными.
2. В результате заключения договора государственного займа возникает государственный долг соответственно Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципальный долг.
Возникновение, исполнение и прекращение государственного долга регулируется ГК РФ, Бюджетным кодексом РФ (далее — БК РФ), иными нормативными правовыми актами, а также международными договорами РФ. Вместе с тем независимо от основания возникновения государственного (муниципального) долга правоотношение по его исполнению (погашению) следует считать частноправовым обязательством, договором государственного займа, что следует из п. 1 комментируемой статьи.
При наличии в таком обязательстве иностранного элемента (например, иностранного банка) возникшее правоотношение будет регулироваться нормами международного частного права.
При возникновении заемного правоотношения между двумя различными государствами оно будет регулироваться нормами международного публичного права.
3. В соответствии со ст. 97 БК РФ к государственному долгу РФ относятся долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами РФ, субъектами Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований РФ, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным России, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов РФ об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие настоящего Кодекса.
Соответственно, государственный долг России подразделяется на внутренний и внешний.
Внешние заимствования Российской Федерации могут осуществляться как во исполнение программы государственных внешних заимствований РФ, так и вне ее. Программа государственных внешних заимствований РФ представляет собой перечень всех внешних заимствований РФ на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований, с отражением разницы между объемом привлечения средств и объемом средств, направляемых на погашение основного долга по каждому виду долгового обязательства. В программе государственных внешних заимствований РФ должны быть отдельно предусмотрены все займы, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн. долл. США, на весь срок займа. Данные займы подлежат реализации только при условии их утверждения в составе программы государственных внешних заимствований РФ федеральным законом о федеральном бюджете. Правительство РФ или уполномоченное им Министерство финансов РФ вправе осуществлять внешние заимствования, не включенные в программу государственных внешних заимствований РФ, если указанные внешние заимствования осуществляются в процессе реструктуризации государственного внешнего долга России, которая приводит к снижению расходов на обслуживание государственного внешнего долга в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга (ст. 108 БК).
4. В соответствии с п. 2 ст. 98 БК РФ долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в виде обязательств по:
1) кредитам, привлеченным от имени России как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;
2) государственным ценным бумагам, выпущенным от имени России;
3) бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы;
4) государственным гарантиям;
5) иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с законодательством на государственный долг.
Аналогичные нормы установлены для государственного долга субъекта Федерации и муниципального долга (п. 2 ст. 99 и п. 2 ст. 100 БК). Однако в отличие от Российской Федерации ее субъекты не вправе привлекать кредиты от иностранных государств, а муниципальные образования — от иностранных государств, иностранных банков и международных финансовых организаций. Кроме того, перечень видов долговых обязательств субъектов Федерации и муниципальных образований является закрытым.
Бюджетным кодексом РФ определены некоторые условия договора государственного займа или порядок их определения.
С точки зрения срока займа долговые обязательства Российской Федерации и субъекта могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет включительно) (п. 3 ст. 98 и п. 6 ст. 99 БК). Краткосрочные и среднесрочные долговые обязательства муниципального образования имеют те же сроки, а долгосрочные обязательства муниципального образования не могут превышать 10 лет (п. 4 ст. 100 БК).
Статьями 106 и 107 БК РФ установлены предельный объем заимствований и предельный объем государственного долга субъектов Федерации и муниципальных образований.
Пунктом 1 ст. 98.1, п. 1 ст. 99.1 и п. 1 ст. 100.1 БК РФ установлен срок для предъявления требований к Российской Федерации, субъекту и муниципальному образованию об исполнении ими долговых обязательств. Этот срок составляет три года, которые исчисляются с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства либо соответствующими нормативными правовыми актами, или если истек срок государственной (муниципальной) гарантии, и в иных случаях, предусмотренных ст. 115 БК РФ.
Указанный срок не является сроком исковой давности. Его следует рассматривать в качестве пресекательного срока, поскольку его истечение прекращает право кредитора на получение исполнения по обязательству из внутреннего государственного (муниципального) долга.
5. Обслуживание государственного (муниципального) долга России, а также выполнение операций по размещению, выкупу, обмену и погашению долговых обязательств в соответствии со ст. 119 БК РФ может осуществлять ЦБ РФ, кредитные организации или другие специализированные финансовые организации на основании агентских соглашений, заключенных с Министерством финансов РФ. Организация, заключившая указанное соглашение с Минфином России, становится генеральным агентом Правительства РФ. Банк России осуществляет функции генерального агента безвозмездно.
Под обслуживанием государственного (муниципального) долга понимаются операции по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета.
6. Из п. 3 комментируемой статьи следует, что она распространяется только на одну из существующих в настоящее время форм государственного долга, который образуется путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципальных ценных бумаг. Помимо выпуска государственных и муниципальных ценных бумаг государственный долг может существовать в иных формах (п. 2 ст. 98, п. 2 ст. 99, п. 2 ст. 100 БК).
В соответствии с п. 3 комментируемой статьи, а также со ст. 3 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» <1> (далее — Закон об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг) государственные и муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены в виде облигаций и иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Законом о рынке ценных бумаг. О разновидностях государственных и муниципальных ценных бумаг см. комментарий к ст. 816 ГК РФ.
———————————
<1> Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3814.
В соответствии с п. 3 ст. 2 Закона об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг решение об эмитенте ценных бумаг Российской Федерации принимается Правительством РФ. Эмитентом таких ценных бумаг выступает федеральный орган исполнительной власти, являющийся юридическим лицом, к функциям которого решением Правительства РФ отнесено составление и (или) исполнение федерального бюджета. Таким органом в настоящее время является Министерство финансов РФ.
7. Из п. 4 комментируемой статьи следует, что изменение условий выпущенного займа (в том числе сроков выплаты, размера процентных платежей, срока обращения и т.п.) не допускается. В данной норме речь идет о недопустимости одностороннего изменения условий займа по инициативе должника — государственного и муниципального образования. Статья 105 БК РФ допускает, однако, возможность реструктуризации государственного или муниципального долга. Под реструктуризацией долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Сумма расходов на обслуживание реструктурируемого долга (главным образом проценты) не включается в объем расходов на обслуживание долгового обязательства в текущем году, если указанная сумма включается в общий объем реструктурируемых обязательств.