1. Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных или муниципальных нужд (пункт 2 статьи 530).
2. К отношениям по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд применяются правила о договоре поставки (статьи 506 — 522), если иное не предусмотрено правилами настоящего Кодекса.
К отношениям по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной настоящим параграфом, применяются иные законы.
Комментарий к Ст. 525 ГК РФ
1. Комментируемая статья открывает § 4 гл. 30 ГК РФ, посвященный поставке товаров для государственных или муниципальных нужд <1>, и содержит исходные нормативные положения о видах договоров, на основании которых осуществляется поставка товаров для государственных или муниципальных нужд, а также о правилах (нормативных правовых актах), применяемых к отношениям по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд.
———————————
<1> Поставке товаров для государственных или муниципальных нужд посвящена обширная литература, в том числе: Горбунова Л.В. Поставка продовольствия для государственных нужд по российскому гражданскому праву: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Самара, 2003; Пермяков Л.Е. Правовое регулирование поставки для государственных нужд: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006; Сокол П.В. Проблемы применения законодательства о поставках для государственных и муниципальных нужд и вопросы его совершенствования // Законодательство. 2007. N 11. С. 30 — 36; Государственные и муниципальные закупки 2008: III Всероссийская практическая конференция-семинар: Сб. докладов / Институт подготовки кадров для системы государственных и муниципальных закупок (Институт госзакупок РАГС). М.: Юриспруденция, 2008; Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М.: Волтерс Клувер, 2009.
2. Правовое регулирование поставок, осуществляемых в интересах государства (казны), имеет давнюю историю.
В Российской империи наряду с общегражданским законодательством действовало и широко применялось Положение о казенных подрядах и поставках, которое вместе со Сводом гражданских законов ходило в ч. 1 т. X Свода законов Российской империи <1>. Положение о казенных подрядах и поставках насчитывало 242 статьи и детально регламентировало составление договоров о казенных подрядах и поставках (гл. 1), совершение договоров о казенных подрядах и поставках (гл. 2), исполнение и прекращение договоров о казенных подрядах и поставках (гл. 3), особенности производства казенных подрядов и поставок в Сибири, в Кавказском и Туркестанском краях, а также в Финляндии (гл. 4) <2>.
———————————
<1> Свод законов Российской империи. Т. X. Ч. 1. СПб., 1900. С. 1 — 80 (2-я паг.).
<2> О казенных подрядах и поставках в Российской империи см.: Победоносцев К. Курс гражданского права. Ч. 3: Договоры и обязательства. СПб.: Синодальная тип., 1896. С. 436 — 454.
В РСФСР (и в целом в СССР) потребность в специальном правовом регулировании поставок в государственных интересах также имела место, но только в период новой экономической политики. Отношения между государством и поставщиками в те годы регламентировались Декретом СНК РСФСР от 30 сентября 1921 г. «О государственных подрядах и поставках (Положение)» <1>, замененным затем Декретом ЦИК СССР и СНК СССР от 27 июля 1923 г., утвердившим Положение о государственных подрядах и поставках <2>, а после отмены последнего — Положением о государственных подрядах и поставках, утвержденным Постановлением ЦИК СССР и СНК СССР от 11 мая 1927 г. <3>.
———————————
<1> СУ РСФСР. 1921. N 69. Ст. 549.
<2> Собрание законодательства СССР. 1923. N 88. Ст. 851.
<3> Собрание законодательства СССР. 1927. N 28. Ст. 291.
С переходом СССР к государственному планированию народного хозяйства необходимость специального регулирования поставок для нужд государства отпала, что вполне объяснимо. В административно-командной экономике поставки практически всей продукции, произведенной государственными социалистическими предприятиями, носят государственный характер. Показательно, что в Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. поставка была выделена из купли-продажи и получила самостоятельное регулирование в гл. 24 Кодекса прежде всего как плановая поставка.
Необходимость в особом правовом регулировании поставки для государственных нужд вновь возникла лишь со сменой социально-экономического строя Российского государства. С переходом страны к рыночной экономике начало формироваться законодательство о поставках товаров для государственных нужд. В его состав в числе первых вошел Закон РФ от 28 мая 1992 г. N 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» <1>, ныне уже утративший силу. Вступившая в силу в 1996 г. часть вторая ГК РФ посредством комментируемого параграфа придала законодательству о поставке товаров для государственных или муниципальных нужд определенную кодификационную упорядоченность и стабильность, но далеко не завершила его формирование, которое продолжается по сию пору.
———————————
<1> Российская газета. 30.06.1992. N 148.
3. Нормы ст. ст. 525 — 534, образующие § 4 гл. 30 ГК РФ, входят в подынститут (совокупность норм) поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, который характеризуется следующими основными чертами.
В подынститут поставки товаров для государственных или муниципальных нужд помимо норм ст. ст. 525 — 534 ГК РФ входят также другие нормы, в частности нормы, содержащиеся в ст. ст. 1, 3, 5 Федерального закона от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». При этом нормы ст. 525 — 534 ГК РФ носят общий характер и составляют основу (фигурально выражаясь, — сердцевину) подынститута поставки товаров для государственных или муниципальных нужд.
Подынститут поставки товаров для государственных или муниципальных нужд входит в состав института поставки товаров.
4. Основанием для выделения комментируемого вида поставки товаров и создания для него специального правового режима послужила цель поставки товаров, а именно обеспечение государственных или муниципальных нужд. Понятия «государственные нужды» и «муниципальные нужды» определены Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» <1> (далее — Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ) следующим образом.
———————————
<1> Изменения, внесенные в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ и вступающие в силу с 1 января 2011 г., в настоящем комментарии не отражены.
Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (федеральные нужды), либо потребности субъектов Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (нужды субъектов Федерации).
Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков (ст. 3).
5. Согласно п. 1 комментируемой статьи поставка товаров для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных или муниципальных нужд (п. 2 ст. 530 ГК) <1>.
———————————
<1> Содержащаяся в п. 1 комментируемой статьи ссылка на п. 2 ст. 530 ГК РФ нелогична, поскольку в этом пункте о договорах поставки товаров для государственных или муниципальных нужд речь не идет. Логичной была бы ссылка на п. 2 ст. 529 ГК РФ, с которого начинается изложение правил непосредственно о договорах поставки товаров для государственных или муниципальных нужд. Отмеченная неточность скорее всего произошла на завершающей стадии подготовки проекта части второй Гражданского кодекса РФ в процессе окончательной перенумерации статей, при которой номер ст. 530 был изменен на номер 529, а содержащаяся в комментируемой статье ссылка на п. 2 ст. 530 не была сообразно скорректирована.
Приведенным нормативным положением устанавливаются следующие виды договоров, заключаемых в сфере поставки товаров для государственных или муниципальных нужд:
1) государственные контракты на поставку товаров для государственных нужд и муниципальные контракты на поставку товаров для муниципальных нужд, которые обобщенно могут именоваться «государственные (муниципальные) контракты на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд» или более кратко — «государственные (муниципальные) контракты», если из контекста ясен их предмет (возможен также термин «публичные контракты на поставку товаров для публичных нужд»);
2) договоры поставки товаров для государственных нужд и договоры поставки товаров для муниципальных нужд, которые обобщенно могут именоваться «договоры поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд» (возможен также термин «договоры поставки товаров для публичных нужд»).
Названными видами не исчерпываются договоры, заключаемые в сфере поставки товаров для государственных или муниципальных нужд. Основания для такого вывода дает Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ. Этим Законом установлено, что размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется заказчиком, в частности, в случае, если осуществляются поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд на сумму, не превышающую установленного Центральным банком РФ предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке <1>. По итогам размещения таких заказов могут быть заключены государственные или муниципальные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры в соответствии с ГК РФ (п. 14 ч. 2 ст. 55).
———————————
<1> В настоящее время названный предельный размер равен 100 тыс. рублей (указание ЦБ РФ от 20 июня 2007 г. N 1843-У «О предельном размере расчетов наличными деньгами и расходовании наличных денег, поступивших в кассу юридического лица или кассу индивидуального предпринимателя» // Вестник Банка России. 2007. N 39).
На основании приведенных положений при размещении государственного (муниципального) заказа на поставку товаров у единственного поставщика может быть заключен договор поставки товаров, который не относится ни к государственным (муниципальным) контрактам на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд, ни к договорам поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд. Его можно именовать «обычный договор поставки товаров, заключаемый для обеспечения государственных (муниципальных) нужд». Правовой режим последнего определяется в основном общими правилами о договоре поставки (ст. ст. 506 — 522 ГК), а также немногочисленными специальными правилами, установленными в отношении этого договора (в частности, ст. 5, ч. 4 ст. 9, п. 14 ч. 2 ст. 55 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ). На обычный договор поставки товаров, заключаемый для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, не распространяются положения, специально установленные в отношении государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд (подробнее см. п. 4 комментария к ст. 526 ГК) или договоров поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд (подробнее см. п. 3 комментария к ст. 529 ГК).
Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ помимо государственного или муниципального контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд выделяет также гражданско-правовой договор бюджетного учреждения на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг (ст. 9 и др.) <1>. Однако поставка товаров по такому договору, как следует из Закона, не является поставкой для государственных или муниципальных нужд. Поэтому, несмотря на то, что правовой режим договора бюджетного учреждения на поставку товаров во многом определяется положениями, общими для государственного (муниципального) контракта и гражданско-правового договора бюджетного учреждения, договор бюджетного учреждения на поставку товаров нельзя рассматривать в качестве вида договоров, заключаемых в сфере поставки товаров для государственных или муниципальных нужд.
———————————
<1> Положения Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ о гражданско-правовых договорах бюджетного учреждения на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг включены в него Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ и вступают в силу с 1 января 2011 г.
Названные выше договоры, заключаемые в сфере поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, образуют группу (вид) однородных договоров. Гражданский кодекс РФ, выделив в § 4 гл. 30 государственные или муниципальные контракты на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд и заключаемые в соответствии с ними договоры поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, не дал им обобщающего названия, хотя потребность в нем имеется. Сделать это непросто. Напрашивающееся название «договоры поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд» не годится, так как оно уже использовано законодателем для обозначения одного из видов договоров, входящих в рассматриваемую группу договоров. В этих условиях наиболее приемлемым, хотя и не идеальным, представляется термин «договоры в сфере поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд» (возможен также обобщающий термин «договоры в сфере поставки товаров для публичных нужд»).
К договорам в сфере поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд относятся:
1) государственные (муниципальные) контракты на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд;
2) договоры поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд;
3) обычные договоры поставки товаров, заключаемые для обеспечения государственных (муниципальных) нужд.
Поскольку § 4 гл. 30 ГК РФ предусматривает только государственные (муниципальные) контракты на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд и договоры поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд, дальнейшие комментарии будут касаться лишь этих договоров. Они же в основном будут подразумеваться под обобщающим термином «договоры в сфере поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд».
С формально-логической точки зрения понятия «государственный (муниципальный) контракт на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд» и «договор поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд» ни в коей мере не совпадают (не являются равнозначащими, не соотносятся как род и вид или вид и род, не перекрещиваются). Они являются соподчиненными понятиями по отношению к родовому для них понятию «договор в сфере поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд».
С юридической точки зрения государственный (муниципальный) контракт на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд и договор поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд тесно взаимосвязаны между собой. Взаимосвязь проявляется в том, что договор поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд всегда заключается на основании государственного (муниципального) контракта на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд. При этом, однако, на основании последнего не всегда должен быть заключен договор поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд.
Изложенной взаимосвязью государственного (муниципального) контракта на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд и договора поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд предопределена структура договорных связей в сфере поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд. Возможны два варианта структуры таких связей — простая и сложная.
Простая структура договорных связей в сфере поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд характеризуется тем, что поставка товаров для государственных (муниципальных) нужд осуществляется на основании только государственного (муниципального) контракта на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд, т.е. без заключения договора поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд. При простой структуре договорные отношения возникают между сторонами государственного (муниципального) контракта на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд — поставщиком (исполнителем) и государственным (муниципальным) заказчиком и при этом поставщик (исполнитель) передает товары государственному (муниципальному) заказчику либо по его указанию иному лицу (получателю).
Сложная структура договорных связей в сфере поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд характеризуется тем, что поставка товаров для государственных (муниципальных) нужд осуществляется на основании государственного (муниципального) контракта на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд и заключаемого в соответствии с ним договора поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд. При сложной структуре договорные отношения возникают между сторонами государственного (муниципального) контракта на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд — поставщиком (исполнителем) и государственным (муниципальным) заказчиком, а также между сторонами договора поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд — тем же самым поставщиком (исполнителем) и покупателем. При этом поставщик (исполнитель) передает товары покупателю.
6. В соответствии с абз. 1 п. 2 комментируемой статьи к отношениям по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд применяются правила о договоре поставки, содержащиеся в ст. ст. 506 — 522 ГК РФ, если иное не предусмотрено правилами ГК РФ.
Данное положение обусловлено тем, что поставка товаров для государственных или муниципальных нужд в качестве подынститута является составной частью института поставки товаров. При этом правила о поставке товаров для государственных или муниципальных нужд, будучи специальными по отношению к правилам о договоре поставки, имеют приоритет применения.
7. В соответствии с абз. 2 п. 2 комментируемой статьи к отношениям по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной § 4 гл. 30 ГК РФ, применяются иные законы. К последним, в частности, относятся Федеральные законы:
— от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
— от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»;
— от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе»;
— от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» (глава III. Порядок поставки материальных ценностей в государственный резерв и выпуска их из государственного резерва);
— от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»;
а также Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее — БК РФ, БК) (ст. ст. 72, 161 и некоторые другие).
К отношениям по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной § 4 гл. 30 ГК РФ, применяются не только «иные законы» (как указано в абз. 2 п. 2 ст. 525 ГК), но также принятые в соответствии с законами иные нормативные правовые акты, в частности следующие Постановления Правительства РФ:
— от 17 марта 2009 г. N 237 «Об установлении начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд у субъектов малого предпринимательства и внесении изменений в перечень товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства» <1>;
———————————
<1> Собрание законодательства РФ. 2009. N 12. Ст. 1438.
— от 10 сентября 2009 г. N 722 «Об утверждении Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» <1>.
———————————
<1> Собрание законодательства РФ. 2009. N 38. Ст. 4477.